Prawo

Pomoc publiczna w Uni Europejskiej
2013-03-15
Pomoc publiczna w Uni Europejskiej
Ponad dwadzieścia lat temu, a więc stosunkowo niedawno, Polska stała się demokratycznym państwem opartym na gospodarce wolnorynkowej, której fundamentem jest wolna konkurencja, współzawodnictwo podmiotów rynkowych w zawieraniu transakcji poprzez przedstawianie korzystniejszej od innych podmiotów oferty rynkowej w celu realizacji swoich interesów. W takim modelu gospodarczym człowiek rywalizuje z innymi o ograniczoną ilość dóbr, która wynika z pierwotnej potrzeby posiadania. „ Doskonały przedsiębiorca” w formie wyidealizowanej podejmuje ciężką i mozolną walkę zmierzającą do zgromadzenia jak największej korzyści, lecz zgodnie z obowiązującymi regułami wynikającymi z przestrzegania zasad wolnego rynku i niczym nieograniczonej, uczciwej konkurencji. W takim modelu szczególnego znaczenia nabiera rola Państwa, które staje się strażnikiem reguł wolnego rynku, chroni go, ale również ingeruje w przypadku, gdy nie są one przestrzegane i przestają służyć konsumentom. Skoro, więc Państwo jest, lub być powinno, arbitrem w tej grze, to czy selektywna pomoc jakiemuś wybranemu graczowi jest dozwolona, a jeśli tak, to czy jest to fair play? W tym miejscu dochodzimy do poważnego zagadnienia, jakim jest pomoc publiczna, czyli ingerencja instytucji państwowych, polegająca na przyznaniu w jakiejkolwiek formie, pomocy pojedynczemu podmiotowi gospodarczemu bądź grupie podmiotów, prowadząca do zakłócenia konkurencji na wolnym rynku. Samo pojęcie pomocy publicznej pozostaje, zatem w sprzeczności z modelem gospodarki wolnorynkowej, zakłada, bowiem udzielanie pomocy wybranym przedsiębiorcom ze środków publicznych, faworyzując jednych kosztem innych. Zdarza się jednak, że Państwo, w uzasadnionych przypadkach, odstępuje od zasady bezwzględnej ochrony wolnego rynku celem, np.: wspierania przedsiębiorców z biedniejszych regionów, wspierania rozwoju innowacji w przedsiębiorstwach, wspierania działań w zakresie ochrony środowiska przed wystąpieniem skutków negatywnych dla całego społeczeństwa.  Problem ten staje się jeszcze bardziej skomplikowany w kontekście regulacji prawnych określających funkcjonowanie Jednolitego Rynku Europejskiego. Trakt o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zakazuje udzielania pomocy publicznej. Art. 107 ust. 1 TFUE stanowi: „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Z przywołanego artykułu wynika, że wsparcie musi spełnić poniższe cechy, aby zostało uznane za pomoc publiczną:
  1. dotyczy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) w rozumieniu unijnego prawa konkurencji
  2. jest przyznawane przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych,
  3. udzielane jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku,
  4. ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów),
  5. grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE.
Wszystkie powyższe cechy określające pomoc publiczną muszą występować łącznie. Brak spełnienia choćby jednej z powyższych przesłanek wyklucza występowanie pomocy publicznej. Pomimo generalnego zakazu, prawo wspólnotowe przyzwala na wsparcie ze strony państwa, w przypadkach szczególnie usprawiedliwionych ważnymi względami (np. wspomniana wyżej pomoc na działania służące ochronie środowiska, czy likwidująca nierówności w rozwoju poszczególnych regionów UE). Każdy przypadek wsparcia jest traktowany, jako odstępstwo od reguły. Dla prawidłowego zrozumienia, kiedy mamy do czynienia z występowaniem pomocy publicznej, należy precyzyjnie zrozumieć przesłanki decydujące o jej występowaniu, mając na względzie, że w prawie UE znaczenie wielu pojęć odbiega od tych samych stosowanych w prawie polskim. Reguły pomocy publicznej dotyczą wyłącznie pomocy przyznawanej przedsiębiorstwom, w rozumieniu prawa konkurencji UE, czyli „każdej jednostce prowadzącej działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu finansowania. Natomiast działalność gospodarcza jest rozumiana bardzo szeroko, jako oferowanie towarów i usług na danym rynku”. Z powyższego wynika, że przytoczone pojęcia mają odmienne znaczenie od tego, który wynika z krajowego porządku prawnego (kodeksu cywilnego, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Ważną cechą pomocy publicznej jest jej wymiar finansowy. Jeżeli udzielone przez państwo wsparcie nie wiąże się z przekazaniem przedsiębiorcy środków publicznych, to wówczas nie mamy do czynienia z pomocą publiczną w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. Żeby wsparcie miało charakter pomocy publicznej musi pochodzić od państwa lub ze źródeł państwowych. Pojęcie państwa obejmuje zarówno organy centralne, jak i regionalne oraz lokalne, niezależnie od tego jak bardzo są niezależne czy autonomiczne. Trybunał Sprawiedliwości UE w jednym z orzeczeń sformułował warunki, jakie musi spełniać podmiot, aby mógł być traktowany na równi z państwem w rozumieniu unijnych przepisów o pomocy publicznej. Są to:
  • Świadczenie usług o charakterze publicznym,
  • wykonywanie ich na podstawie środków przyznanych przez państwo,
  • kontrola państwa nad działalnością takiego podmiotu,
  • przyznanie mu przez państwo specjalnych, wykraczających poza zwyczajowe uprawnień.
Wynika z tego, że pomocą publiczną będzie również wsparcie udzielane przez podmioty niezależne od państwa, o ile pochodzi ono z państwowych zasobów. Należy pamiętać, iż państwo występuje wobec przedsiębiorcy w różnych rolach. Niekiedy jest ono dostarczycielem dóbr i usług, które firmy nabywają na zasadach komercyjnych bądź otrzymują je nieodpłatnie. Nie oznacza to, że państwo udziela im pomocy publicznej. Z pomocą publiczną mamy do czynienia tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorca w relacjach z państwem bądź agendą dysponującą środkami państwowymi uzyskuje świadczenie na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. Na wstępie stwierdziłem, że państwo powinno ograniczać swoją rolę w gospodarce. Na ogół jednak wykorzystuje ono szereg instrumentów w celu stymulowania procesów gospodarczych. Dzięki temu państwo może zapobiegać procesom uznawanym za niekorzystne i wspierać te, które uzna za pożądane. W taki sposób wspiera się, w sposób pośredni, wiele aspektów polityki społecznej, np. w zakresie wzrostu zatrudnienia czy aktywizacji zawodowej. Jednym z najistotniejszych instrumentów wpływania na życie gospodarcze jest aktywne wspomaganie przedsiębiorców bądź zwalnianie ich z obciążeń.
Tego typu instrumenty nie mogą być jednak stosowane w sposób dowolny. Poważne ograniczenie nakłada unijny zakaz udzielania wsparcia w sposób selektywny, ponieważ TFUE uznaje za pomoc publiczną każde wsparcie ze strony państwa, które uprzywilejowuje niektórych przedsiębiorców lub produkcję wybranych towarów. Zakaz selektywnego wspierania przedsiębiorców nie jest jedynym ograniczeniem nałożonym na państwa członkowskie w zakresie angażowania się w procesy gospodarcze.  TFUE w artykułach 114-117 wprowadza obowiązek wyeliminowania w systemach prawnych państw członkowskich różnic, które prowadzą do zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym. Traktat uznaje za niezgodne z rynkiem wewnętrznym zarówno te formy wsparcia, które zakłócają rywalizację przedsiębiorców, jak i te, które stanowią dla niej potencjalne zagrożenie, np. utrudniające wejście na dany rynek nowym przedsiębiorcom. Zakłócenie konkurencji wywołane przez udzielenie pomocy publicznej może ujawnić się w zasadzie na dowolnym rynku na świecie. Wystarczy, że beneficjent wsparcia rywalizuje na nim z innymi przedsiębiorstwami mającymi swoją siedzibę na terenie Unii Europejskiej, czyli zachodzi sytuacja, w której udzielona pomoc wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
 
Konkluzja jest, zatem następująca: Udzielanie pomocy publicznej w UE jest niezgodne ze wspólnym rynkiem (a zatem jest niedopuszczalne) z wyjątkiem sytuacji opisanych w TFUE. Wyjątki te zostały skatalogowane w przepisach art. 107 ust. 2 i 3 TFUE. Komisja Europejska ma możliwość wydawania rozporządzeń, na podstawie, których pewne kategorie pomocy są, niejako z góry, uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i w związku z tym nie wymagają wcześniejszej notyfikacji oraz uzyskania zgody Komisji. Są to projekty objęte tzw. wyłączeniami grupowymi oraz pomoc de minimis.
 
Kwestię przyznawania pomocy w ramach wyłączeń grupowych reguluje Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 TWE (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Odnosi się ono do następujących kategorii wsparcia:
  • pomocy regionalnej;
  • pomocy inwestycyjnej i na zatrudnienie dla MŚP;
  • pomocy na zakładanie przedsiębiorstw przez kobiety;
  • pomocy na ochronę środowiska;
  • pomocy na usługi doradcze dla MŚP i udział MŚP w targach;
  • pomocy w formie kapitału podwyższonego ryzyka;
  • pomocy na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną;
  • pomocy szkoleniowej;
  • pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.
Projekty programów pomocowych przewidujących przyznanie wsparcia w ramach wyłączeń grupowych wymagają opinii Prezesa UOKiK. W swojej opinii Prezes stwierdza, czy projekt spełnia przesłanki pomocy publicznej, czy jest zgodny z zasadami rynku wewnętrznego oraz proponuje ewentualne zmiany. Programy te, co do zasady nie podlegają obowiązkowi notyfikacji i uzyskania akceptacji Komisji. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy o dokonanie takiej notyfikacji wystąpi podmiot opracowujący program pomocowy lub podmiot udzielający pomocy np. w celu uzyskania pewności prawnej.

Pomoc de minimis stanowi szczególną kategorię wsparcia udzielanego przez państwo, gdyż uznaje się, że ze względu na swą małą wartość nie powoduje ona zakłócenia konkurencji w wymiarze unijnym. W związku z powyższym, nie stanowi ona de facto pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a w konsekwencji nie podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Zasady udzielania pomocy de minimis określa Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis.
 
Łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie może przekroczyć równowartości 200 tys. euro brutto w okresie 3 lat kalendarzowych, a w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w sektorze transportu drogowego – 100 tys. euro. Dokonując oceny wniosku przedsiębiorcy, bierze się pod uwagę bieżący rok kalendarzowy oraz dwa poprzednie lata. Nie ma znaczenia forma pomocy, źródło jej pochodzenia ani cel, na jaki została wykorzystana - do ogólnej puli wliczane są wszystkie środki uzyskane przez danego przedsiębiorcę, jako pomoc de minimis w badanym okresie. Przedsiębiorców ubiegających się o pomoc de minimis obowiązują pewne ograniczenia. Nie można łączyć jej, w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowanych, z pomocą o innym przeznaczeniu (np. pomocą regionalną), jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia dopuszczalnej intensywności tej pomocy. Pomoc de minimis może być udzielana jedynie w formach przejrzystych, czyli takich, w stosunku, do których nie ma konieczności szacowania ryzyka dla obliczenia wartości pomocy. Pomoc de minimis nie może być udzielona przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw.
 
Zasada de minimis w ramach rozporządzenia nr 1998/2006 nie ma zastosowania w odniesieniu m.in. do przedsiębiorstw zajmujących się produkcją pierwotną produktów rolnych wymienionych w załączniku I do TFUE, sektora rybołówstwa i akwakultury oraz sektora węglowego. Natomiast zasady dopuszczalności pomocy de minimis w sektorze rolnym w odniesieniu do produkcji podstawowej produktów rolnych określa Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej, natomiast w sektorze rybołówstwa i akwakultury - Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 875/2007 z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rybołówstwa. Ponadto, pomoc de minimis nie może być wydatkowana na zakup środków transportu wykorzystywanych do prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego towarów.
 
Projekt programu pomocowego przewidującego udzielenie pomocy de minimis wymaga zgłoszenia do Prezesa UOKiK w celu przedstawienia przez niego ewentualnych zastrzeżeń. Obowiązek taki nie dotyczy pomocy indywidualnej. Podmiot udzielający pomocy z urzędu (bez konieczności składania w tym zakresie wniosku przez beneficjenta pomocy) wydaje zaświadczenie o przyznanym wsparciu stwierdzające jego charakter i określające m.in. dzień i wartość udzielonej pomocy de minimis, a także dane identyfikujące organ udzielający pomocy i beneficjenta oraz podstawę prawną udzielenia pomocy.
  • Lorem
  • Lorem2
  • Lorem3
  • Lorem4
  • Lorem5
  • Rohre Direct
  • Rury.com.pl
  • Eltrans